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Comune.

Dir. - Ente pubblico autarchico a base territoriale. Le istituzioni comunali sono antichissime; ma nell'attuale ordinamento si differenziano dal c. medioevale poiché quest'ultimo aveva un potere di imperio originario, che non derivava cioè dallo Stato e si manifestava non solo nella funzione amministrativa, ma pure in quella legislativa e giurisdizionale. Il c. è almeno per ora, la più importante delle persone giuridiche autarchiche. Il c., appunto perché è un ente autarchico, oltre ad avere organi propri, un suo patrimonio, una propria autonomia, ha un proprio territorio, una propria popolazione e un proprio potere di comando. Questi tre ultimi costituiscono appunto gli elementi costitutivi dell'ente comunale. Il territorio comunale è quella parte del territorio statale su cui l'ente comunale esercita le proprie attribuzioni, cioè esplica il suo potere con esclusione di ogni altro ente territoriale, eccezione fatta del potere sovrano dello Stato e del potere esercitato dalla Provincia. L'estensione del territorio può variare e può essere modificata in occasione di fusioni e aggregazioni fra c.; per ingrandire infatti il territorio di grandi metropoli si può ridurre il numero dei piccoli c. a mezzo di aggregazioni. L'altro elemento costitutivo del c. è la popolazione, rappresentata da quel gruppo di individui che abbiano nel territorio del c. la residenza o il domicilio, oppure che assumano la qualifica di contribuenti dello stesso. Queste ultime qualità indicano che un cittadino può far parte anche di più c. Sopra questo complesso di persone il c. esercita il suo potere di comando. La potestà di comando del c. si esplica non solo con atti materialmente amministrativi, quali l'ordinanza del sindaco, ma anche con atti aventi valore materialmente legislativo, quali i regolamenti, che può emettere in date materie. Si deve notare però che tutto il potere comunale è sottoposto alla vigilanza e tutela dell'autorità governativa differenziandosi, appunto per questa dipendenza amministrativa, dal potere dell'ente Regione, il quale presenta invece una dipendenza costituzionale, essendo quest'ultimo sottoposto esclusivamente ai massimi organi costituzionali, cioè al capo dello Stato e al parlamento. Per quanto riguarda le funzioni, si possono distinguere le funzioni proprie del c. e le funzioni per la soddisfazione di interessi propriamente statali. Le funzioni proprie si ripartiscono in: funzioni di ordine sociale, che sono le più numerose, quali i servizi sanitari e igienici, macelli, mercati, illuminazione pubblica, ecc.; e funzioni giuridiche. cioè le attività di polizia urbana, locale e rurale. Si può pure includere, fra queste funzioni proprie del c., la facoltà normativa, di natura regolamentare in materia di polizia urbana, di edilizia e di sanitaria. Tra le funzioni relative alla realizzazione dei fini statali, che il c. esercita in nome proprio ma nell'interesse dello Stato, abbiamo l'esercizio relativo alla leva militare, al nuovo catasto, ai censimenti, all'ufficio di conciliazione, all'alloggio dei carabinieri, ecc. Se questa è la prima distinzione delle funzioni del c., seguendo invece un'altra linea di esposizione, abbiamo una triplice distinzione dell'attività dei c.: attribuzioni vietate, attribuzioni facoltative, attribuzioni obbligatorie. ║ Attribuzioni vietate: i c. non possono assolutamente inserirsi in quella parte di attività dello Stato, che viene denominata di tutela giuridica e cioè in tutto ciò che riguarda i rapporti con gli Stati esteri, i rapporti con l'autorità ecclesiastica, nell'amministrazione della giustizia, nel mantenimento delle forze armate, eccezion fatta per ciò che concerne la polizia rurale o edile. ║ Attribuzioni facoltative: si tratta di attività sociali, che in astratto il c. può esercitare tutte sia curando l'igiene sociale, sia ingerendosi nei rapporti economici, sia aprendo o sussidiando strade, sia aiutando industrie, sia aprendo o mantenendo scuole, musei, gallerie, ecc. Si tratta di un'attività indefinita che il c. può spiegare nel campo sociale. Notevole è poi una moderna forma di attività comunale: la municipalizzazione dei servizi pubblici. ║ Attribuzioni obbligatorie: la legge determina queste attribuzioni partendo dal punto di vista finanziario, cioè dalle spese comunali. Queste, oltre ad essere ordinarie e straordinarie, possono essere obbligatorie e facoltative. Le prime sono quelle tassativamente previste dalla legge e comprendono le spese dirette al mantenimento dell'amministrazione comunale, ai servizi sanitari, a beneficio dei poveri, alla polizia locale, alla manutenzione, arredamento edifici scolastici, ecc. Si tratta quindi di spese corrispondenti a servizi che i c. sono tenuti ad organizzare e ad esercitare. Le seconde, cioè le facoltative, sono quelle non contemplate dall'art. 91 T.U. legge com. e prov. 1934. Le disposizioni costituzionali, sancite dall'art. 128 ("i c. sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica che ne determinano la funzione") e dalla IX disposizione transitoria ("la Repubblica, entro tre anni dall'entrata in vigore della Costituzione, adegua le sue leggi alle esigenze della autonomie locali"), sono rimaste inattuate sino all'entrata in vigore della legge 1.7.1975 n. 382. Questa legge, sancita dal decreto di attuazione del 24.6.1977 n. 616, ha profondamente modificato e ampliato le attività dei c. Oltre ai compiti precedenti, sono state attribuite a questi enti locali nuove funzioni amministrative, precedentemente di competenza dell'autorità prefettizia. Tali funzioni, sono elencate nell'art. 19 della nuova legge e riguardano il rilascio di una serie di "licenze" per l'esercizio del commercio e di numerose altre attività. L'art. 9 della legge stabilisce che i c. sono investiti di compiti di polizia amministrativa nelle materie a essi attribuite o trasferite, che non siano proprie delle competenti autorità statali, e limitatamente all'ambito territoriale del c. stesso. Sono state inoltre attribuite ai c. funzioni amministrative relative all'organizzazione e all'erogazione di servizi assistenziali, compresi quelli relativi all'assistenza scolastica, nonché all'assistenza sanitaria e ospedaliera che non siano espressamente riservati allo Stato, alle regioni e alle provincie. Tra le numerose funzioni assegnate ai c. dal nuovo ordinamento, va ricordato il controllo dell'inquinamento atmosferico proveniente da impianti termici e industriali, il controllo dell'inquinamento atmosferico e acustico prodotto da auto e motoveicoli, oltre che da altre eventuali fonti di inquinamento atmosferico e sonoro. Per rendere più funzionali i compiti amministrativi dei c., con legge 8.4.1976 n. 278, sono state introdotte le circoscrizioni o zone comunali. Sulla base di quanto stabilito da questa legge, i c. possono deliberare la ripartizione del loro territorio in circoscrizioni comprendenti uno o più quartieri o frazioni, rette da un consiglio circoscrizionale, al quale sono affidati compiti prevalentemente consultivi (esprimere pareri o formulare proposte al c.), potendo avere poteri deliberativi in materia di lavori e servizi pubblici nel caso in cui ciò sia previsto da un apposito regolamento comunale. Quando la circoscrizione ha potere deliberativo, il consiglio circoscrizionale, retto da un presidente, viene eletto direttamente dai cittadini, sempre che il c. abbia un numero di abitanti non inferiore ai 40.000. Negli altri casi viene eletto dal consiglio comunale. ║ Controllo governativo sul c.: affinché le attività del c. siano conformi agli interessi pubblici ai quali, come sappiamo, non sono estranee le finalità dello Stato, è necessario che vi siano organi che controllino l'operato del c. stesso. Essi sono il Prefetto e la Giunta Provinciale Amministrativa (GPA). Il controllo si attua attraverso la vigilanza, o controllo di legittimità, e attraverso la tutela, o controllo di merito. Il primo tipo di controllo si concreta nel visto, il secondo nell'approvazione, che sono rispettivamente esercitati dal Prefetto e dalla GPA. Il visto e l'approvazione producono l'esecutività dell'atto, che è già di per se stesso perfetto, ma la cui efficacia è condizionata al controllo. Quest'ultimo può essere preventivo, repressivo, sostitutivo e ispettivo. Il controllo preventivo viene esercitato dal Prefetto e dalla GPA. Il controllo repressivo consiste nell'annullamento delle deliberazioni pronunciato dal Prefetto per motivi di illegittimità nel termine di 20 giorni da quello in cui le deliberazioni pervennero alla Prefettura. Qualora poi il sindaco non spedisca mandati o non compia gli atti comunque obbligatori per legge, salvo il caso che la sostituzione competa al Prefetto, provvede la GPA con il cosiddetto controllo sostitutivo. È predisposto pure un controllo ispettivo per assicurare mediante visite saltuarie e periodiche presso le amministrazioni comunali il regolare andamento delle medesime. ║ Gli organi del c. L'amministrazione dei c. è composta dal Consiglio comunale, dalla Giunta municipale e dal sindaco. Il Consiglio comunale è il massimo organo elettivo, comprendente il nucleo degli amministratori liberamente scelti dagli amministrati attraverso elezioni. La legge del 25 marzo 1993 stabilisce che i membri siano 60 nei c. con popolazione superiore a un milione; 50 in quelli con 500.000 abitanti; 30 in quelli con più di 30.000 abitanti; 20 nei c. con più di 10.000 abitanti; 12 negli altri. L'elezione è basata sul sistema maggioritario per i c. con popolazione superiore ai 15.000 abitanti; è invece proporzionale per quelli con popolazione inferiore. Il Consiglio delibera su tutte le materie di amministrazione comunale che non siano attribuite dalla legge al sindaco o alla giunta. Può delegare a quest'ultima oggetti che non siano espressamente attribuiti al Consiglio dalla competenza specifica. Il Consiglio comunale funziona collegialmente, di conseguenza le sue deliberazioni esprimono la volontà della maggioranza dei cittadini, di cui i consiglieri sono i legittimi rappresentanti. Sono eleggibili a consiglieri comunali per la durata in carica di quattro anni gli iscritti nelle liste elettorali di qualsiasi c., purché sappiano leggere e scrivere. La Giunta municipale, che rappresenta il Consiglio nell'intervallo delle sue sessioni, viene eletta dal Consiglio comunale stesso nel suo seno, e assicura la continuità della funzione amministrativa del c. È composta dal sindaco, che la presiede, e dal seguente numero di assessori e supplenti non superiore a: 14 assessori effettivi e 4 supplenti nei c. con popolazione superiore a 500.000 ab.; 12 assessori effettivi e 3 supplenti nei c. con popolazione superiore ai 250.000 ab.; 10 assessori nel c. con popolazione superiore ai 100.000 ab.; 6 assessori nei c. con popolazione superiore ai 30.000 ab. o anche con popolazione inferiore ma che siano capoluoghi di provincia; 4 assessori nei c. con popolazione superiore ai 3.000 ab.; 2 assessori negli altri. Il sindaco è il presidente del Consiglio comunale e quindi il capo di quella comunità organizzata che è il c. Secondo la legge, oltre a rivestire tale qualifica di capo dell'amministrazione comunale, è anche ufficiale del governo, per quella serie di funzioni che lo Stato deve svolgere nell'ambito del c., e infine ufficiale dello stato civile e ufficiale di pubblica sicurezza. Suo distintivo è la fascia tricolore con l'emblema dello Stato. Al Sindaco è affidata la firma dei provvedimenti del c., la stipulazione dei contratti, la rappresentanza in giudizio del c., la direzione del Consiglio e della Giunta, il rilascio dei certificati. Il c., come qualsiasi altro ente pubblico, ha degli organi burocratici a capo dei quali è il segretario comunale, che è il più alto funzionario burocratico. Pur appartenendo alla categoria degli impiegati statali, l'onere degli stipendi, degli assegni e delle indennità sono a carico del c. Ma oltre al segretario e ai capi Ripartizione vi sono pure degli organi consegnatari, quali l'economato, l'ufficio tecnico, l'ufficio di polizia urbana e tutti gli altri uffici che hanno in consegna beni mobili e immobili comunali, e degli organi riscuotitori, quali il tesoriere o l'esattore tesoriere e gli incaricati di speciali riscossioni. Le norme sullo stato giuridico ed economico del personale comunale sono previste da appositi regolamenti organici. • St. - Il c. nel Medioevo. Il c. risulta essere all'origine (XI sec), un'associazione volontaria, temporanea e giurata, di cittadini o gruppi di cittadini, forte del riconoscimento del re o dell'imperatore. La sua origine differisce nelle varie città, secondo le forze che hanno contribuito alla sua formazione, ma in generale il c. può dirsi il prodotto della rivolta di vassalli inferiori, del conte o del vescovo, professionisti e mercanti arricchiti, contro l'aristocrazia feudale, e in ispecie del capitale mobiliare contro la ricchezza terriera; infatti anche i gloriosi c. rurali risultano dall'emancipazione dei contadini dai loro signori, che finirono per riconoscere il c. rurale amministrato da quelli che prima erano stati servi e per autorizzare libere istituzioni municipali. In Italia il c. affermò la propria autonomia consolidando le istituzioni interne; ottenne successi contro l'Impero (dieta di Roncaglia, 1158), la grande vittoria di Legnano contro Federico Barbarossa (1176), e, infine, il riconoscimento della pace di Costanza (1183). Qui i c. conseguirono il diritto alle regalie (libera amministrazione della giustizia, godimento dei proventi di imposte e tasse, facoltà di conio). Nella struttura il c., dapprima a carattere consolare (partecipazione di una ristretta categoria di persone privilegiate) aggiunse dei consoli il cui numero variava da una città all'altra, mentre intervennero con una ferma volontà politica anche i cittadini estranei al governo in carica. Ne nacquero dei contrasti la cui conclusione fu la nomina di un podestà forestiero in carica per un solo anno. A costui spettavano anche la definizione degli statuti e l'applicazione degli indirizzi politici della città. Con la necessità di ampliamento dei confini per la soluzione di problemi anche di natura economica, venne a crearsi il fenomeno delle piccole guerre e spedizioni militari con un conseguente inserimento di ulteriori categorie di cittadini nel governo comunale. Ciò modificò la struttura del c. podestarile che vide il costituirsi di una nuova organizzazione politica, il c. artium, guidata da un capitano del popolo, avente le stesse prerogative del podestà. Si giunse così al c. delle Arti, di cui è chiaro esempio quello istituito a Firenze (1295). Fra le classi del c. e i componenti delle arti minori, ancora esclusi dal governo, successivamente sorsero aspre contese che ebbero termine soltanto all'instaurazione della cosiddetta signoria.