Dir. - Ente pubblico autarchico a base territoriale. Le
istituzioni comunali sono antichissime; ma nell'attuale ordinamento si
differenziano dal
c. medioevale poiché quest'ultimo aveva un
potere di imperio originario, che non derivava cioè dallo Stato e si
manifestava non solo nella funzione amministrativa, ma pure in quella
legislativa e giurisdizionale. Il
c. è almeno per ora, la
più importante delle persone giuridiche autarchiche. Il
c.,
appunto perché è un ente autarchico, oltre ad avere organi propri,
un suo patrimonio, una propria autonomia, ha un proprio territorio, una propria
popolazione e un proprio potere di comando. Questi tre ultimi costituiscono
appunto gli elementi costitutivi dell'ente comunale. Il territorio comunale
è quella parte del territorio statale su cui l'ente comunale esercita le
proprie attribuzioni, cioè esplica il suo potere con esclusione di ogni
altro ente territoriale, eccezione fatta del potere sovrano dello Stato e del
potere esercitato dalla Provincia. L'estensione del territorio può
variare e può essere modificata in occasione di fusioni e aggregazioni
fra
c.; per ingrandire infatti il territorio di grandi metropoli si
può ridurre il numero dei piccoli
c. a mezzo di aggregazioni.
L'altro elemento costitutivo del
c. è la popolazione,
rappresentata da quel gruppo di individui che abbiano nel territorio del
c. la residenza o il domicilio, oppure che assumano la qualifica di
contribuenti dello stesso. Queste ultime qualità indicano che un
cittadino può far parte anche di più
c. Sopra questo
complesso di persone il
c. esercita il suo potere di comando. La
potestà di comando del
c. si esplica non solo con atti
materialmente amministrativi, quali l'ordinanza del sindaco, ma anche con atti
aventi valore materialmente legislativo, quali i regolamenti, che può
emettere in date materie. Si deve notare però che tutto il potere
comunale è sottoposto alla vigilanza e tutela dell'autorità
governativa differenziandosi, appunto per questa dipendenza amministrativa, dal
potere dell'ente Regione, il quale presenta invece una dipendenza
costituzionale, essendo quest'ultimo sottoposto esclusivamente ai massimi organi
costituzionali, cioè al capo dello Stato e al parlamento. Per quanto
riguarda le funzioni, si possono distinguere le funzioni proprie del
c. e
le funzioni per la soddisfazione di interessi propriamente statali. Le funzioni
proprie si ripartiscono in: funzioni di ordine sociale, che sono le più
numerose, quali i servizi sanitari e igienici, macelli, mercati, illuminazione
pubblica, ecc.; e funzioni giuridiche. cioè le attività di polizia
urbana, locale e rurale. Si può pure includere, fra queste funzioni
proprie del
c., la facoltà normativa, di natura regolamentare in
materia di polizia urbana, di edilizia e di sanitaria. Tra le funzioni relative
alla realizzazione dei fini statali, che il
c. esercita in nome proprio
ma nell'interesse dello Stato, abbiamo l'esercizio relativo alla leva militare,
al nuovo catasto, ai censimenti, all'ufficio di conciliazione, all'alloggio dei
carabinieri, ecc. Se questa è la prima distinzione delle funzioni del
c., seguendo invece un'altra linea di esposizione, abbiamo una triplice
distinzione dell'attività dei
c.: attribuzioni vietate,
attribuzioni facoltative, attribuzioni obbligatorie. ║
Attribuzioni
vietate: i
c. non possono assolutamente inserirsi in quella parte di
attività dello Stato, che viene denominata di tutela giuridica e
cioè in tutto ciò che riguarda i rapporti con gli Stati esteri, i
rapporti con l'autorità ecclesiastica, nell'amministrazione della
giustizia, nel mantenimento delle forze armate, eccezion fatta per ciò
che concerne la polizia rurale o edile. ║
Attribuzioni facoltative:
si tratta di attività sociali, che in astratto il
c. può
esercitare tutte sia curando l'igiene sociale, sia ingerendosi nei rapporti
economici, sia aprendo o sussidiando strade, sia aiutando industrie, sia aprendo
o mantenendo scuole, musei, gallerie, ecc. Si tratta di un'attività
indefinita che il
c. può spiegare nel campo sociale. Notevole
è poi una moderna forma di attività comunale: la
municipalizzazione dei servizi pubblici. ║
Attribuzioni
obbligatorie: la legge determina queste attribuzioni partendo dal punto di
vista finanziario, cioè dalle spese comunali. Queste, oltre ad essere
ordinarie e straordinarie, possono essere obbligatorie e facoltative. Le prime
sono quelle tassativamente previste dalla legge e comprendono le spese dirette
al mantenimento dell'amministrazione comunale, ai servizi sanitari, a beneficio
dei poveri, alla polizia locale, alla manutenzione, arredamento edifici
scolastici, ecc. Si tratta quindi di spese corrispondenti a servizi che i
c. sono tenuti ad organizzare e ad esercitare. Le seconde, cioè le
facoltative, sono quelle non contemplate dall'art. 91 T.U. legge com. e prov.
1934. Le disposizioni costituzionali, sancite dall'art. 128 ("i
c. sono
enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della
Repubblica che ne determinano la funzione") e dalla IX disposizione transitoria
("la Repubblica, entro tre anni dall'entrata in vigore della Costituzione,
adegua le sue leggi alle esigenze della autonomie locali"), sono rimaste
inattuate sino all'entrata in vigore della legge 1.7.1975 n. 382. Questa legge,
sancita dal decreto di attuazione del 24.6.1977 n. 616, ha profondamente
modificato e ampliato le attività dei
c. Oltre ai compiti
precedenti, sono state attribuite a questi enti locali nuove funzioni
amministrative, precedentemente di competenza dell'autorità prefettizia.
Tali funzioni, sono elencate nell'art. 19 della nuova legge e riguardano il
rilascio di una serie di "licenze" per l'esercizio del commercio e di numerose
altre attività. L'art. 9 della legge stabilisce che i
c. sono
investiti di compiti di polizia amministrativa nelle materie a essi attribuite o
trasferite, che non siano proprie delle competenti autorità statali, e
limitatamente all'ambito territoriale del
c. stesso. Sono state inoltre
attribuite ai
c. funzioni amministrative relative all'organizzazione e
all'erogazione di servizi assistenziali, compresi quelli relativi all'assistenza
scolastica, nonché all'assistenza sanitaria e ospedaliera che non siano
espressamente riservati allo Stato, alle regioni e alle provincie. Tra le
numerose funzioni assegnate ai
c. dal nuovo ordinamento, va ricordato il
controllo dell'inquinamento atmosferico proveniente da impianti termici e
industriali, il controllo dell'inquinamento atmosferico e acustico prodotto da
auto e motoveicoli, oltre che da altre eventuali fonti di inquinamento
atmosferico e sonoro. Per rendere più funzionali i compiti amministrativi
dei
c., con legge 8.4.1976 n. 278, sono state introdotte le
circoscrizioni o
zone comunali. Sulla base di quanto stabilito da
questa legge, i
c. possono deliberare la ripartizione del loro territorio
in circoscrizioni comprendenti uno o più quartieri o frazioni, rette da
un consiglio circoscrizionale, al quale sono affidati compiti prevalentemente
consultivi (esprimere pareri o formulare proposte al
c.), potendo avere
poteri deliberativi in materia di lavori e servizi pubblici nel caso in cui
ciò sia previsto da un apposito regolamento comunale. Quando la
circoscrizione ha potere deliberativo, il consiglio circoscrizionale, retto da
un presidente, viene eletto direttamente dai cittadini, sempre che il
c.
abbia un numero di abitanti non inferiore ai 40.000. Negli altri casi viene
eletto dal consiglio comunale. ║
Controllo governativo sul c.:
affinché le attività del
c. siano conformi agli interessi
pubblici ai quali, come sappiamo, non sono estranee le finalità dello
Stato, è necessario che vi siano organi che controllino l'operato del
c. stesso. Essi sono il Prefetto e la Giunta Provinciale Amministrativa
(GPA). Il controllo si attua attraverso la vigilanza, o controllo di
legittimità, e attraverso la tutela, o controllo di merito. Il primo tipo
di controllo si concreta nel visto, il secondo nell'approvazione, che sono
rispettivamente esercitati dal Prefetto e dalla GPA. Il visto e l'approvazione
producono l'esecutività dell'atto, che è già di per se
stesso perfetto, ma la cui efficacia è condizionata al controllo.
Quest'ultimo può essere preventivo, repressivo, sostitutivo e ispettivo.
Il controllo preventivo viene esercitato dal Prefetto e dalla GPA. Il controllo
repressivo consiste nell'annullamento delle deliberazioni pronunciato dal
Prefetto per motivi di illegittimità nel termine di 20 giorni da quello
in cui le deliberazioni pervennero alla Prefettura. Qualora poi il sindaco non
spedisca mandati o non compia gli atti comunque obbligatori per legge, salvo il
caso che la sostituzione competa al Prefetto, provvede la GPA con il cosiddetto
controllo sostitutivo. È predisposto pure un controllo ispettivo per
assicurare mediante visite saltuarie e periodiche presso le amministrazioni
comunali il regolare andamento delle medesime. ║
Gli organi del c.
L'amministrazione dei
c. è composta dal Consiglio comunale, dalla
Giunta municipale e dal sindaco. Il Consiglio comunale è il massimo
organo elettivo, comprendente il nucleo degli amministratori liberamente scelti
dagli amministrati attraverso elezioni. La legge del 25 marzo 1993 stabilisce
che i membri siano 60 nei
c. con popolazione superiore a un milione; 50
in quelli con 500.000 abitanti; 30 in quelli con più di 30.000 abitanti;
20 nei
c. con più di 10.000 abitanti; 12 negli altri. L'elezione
è basata sul sistema maggioritario per i
c. con popolazione
superiore ai 15.000 abitanti; è invece proporzionale per quelli con
popolazione inferiore. Il Consiglio delibera su tutte le materie di
amministrazione comunale che non siano attribuite dalla legge al sindaco o alla
giunta. Può delegare a quest'ultima oggetti che non siano espressamente
attribuiti al Consiglio dalla competenza specifica. Il Consiglio comunale
funziona collegialmente, di conseguenza le sue deliberazioni esprimono la
volontà della maggioranza dei cittadini, di cui i consiglieri sono i
legittimi rappresentanti. Sono eleggibili a consiglieri comunali per la durata
in carica di quattro anni gli iscritti nelle liste elettorali di qualsiasi
c., purché sappiano leggere e scrivere. La Giunta municipale, che
rappresenta il Consiglio nell'intervallo delle sue sessioni, viene eletta dal
Consiglio comunale stesso nel suo seno, e assicura la continuità della
funzione amministrativa del
c. È composta dal sindaco, che la
presiede, e dal seguente numero di assessori e supplenti non superiore a: 14
assessori effettivi e 4 supplenti nei
c. con popolazione superiore a
500.000 ab.; 12 assessori effettivi e 3 supplenti nei
c. con popolazione
superiore ai 250.000 ab.; 10 assessori nel
c. con popolazione superiore
ai 100.000 ab.; 6 assessori nei
c. con popolazione superiore ai 30.000
ab. o anche con popolazione inferiore ma che siano capoluoghi di provincia; 4
assessori nei
c. con popolazione superiore ai 3.000 ab.; 2 assessori
negli altri. Il sindaco è il presidente del Consiglio comunale e quindi
il capo di quella comunità organizzata che è il
c. Secondo
la legge, oltre a rivestire tale qualifica di capo dell'amministrazione
comunale, è anche ufficiale del governo, per quella serie di funzioni che
lo Stato deve svolgere nell'ambito del
c., e infine ufficiale dello stato
civile e ufficiale di pubblica sicurezza. Suo distintivo è la fascia
tricolore con l'emblema dello Stato. Al Sindaco è affidata la firma dei
provvedimenti del
c., la stipulazione dei contratti, la rappresentanza in
giudizio del
c., la direzione del Consiglio e della Giunta, il rilascio
dei certificati. Il
c., come qualsiasi altro ente pubblico, ha degli
organi burocratici a capo dei quali è il segretario comunale, che
è il più alto funzionario burocratico. Pur appartenendo alla
categoria degli impiegati statali, l'onere degli stipendi, degli assegni e delle
indennità sono a carico del
c. Ma oltre al segretario e ai capi
Ripartizione vi sono pure degli organi consegnatari, quali l'economato,
l'ufficio tecnico, l'ufficio di polizia urbana e tutti gli altri uffici che
hanno in consegna beni mobili e immobili comunali, e degli organi riscuotitori,
quali il tesoriere o l'esattore tesoriere e gli incaricati di speciali
riscossioni. Le norme sullo stato giuridico ed economico del personale comunale
sono previste da appositi regolamenti organici.
• St. -
Il c. nel Medioevo. Il
c.
risulta essere all'origine (XI sec), un'associazione volontaria, temporanea e
giurata, di cittadini o gruppi di cittadini, forte del riconoscimento del re o
dell'imperatore. La sua origine differisce nelle varie città, secondo le
forze che hanno contribuito alla sua formazione, ma in generale il
c.
può dirsi il prodotto della rivolta di vassalli inferiori, del conte o
del vescovo, professionisti e mercanti arricchiti, contro l'aristocrazia
feudale, e in ispecie del capitale mobiliare contro la ricchezza terriera;
infatti anche i gloriosi
c. rurali risultano dall'emancipazione dei
contadini dai loro signori, che finirono per riconoscere il
c. rurale
amministrato da quelli che prima erano stati servi e per autorizzare libere
istituzioni municipali. In Italia il
c. affermò la propria
autonomia consolidando le istituzioni interne; ottenne successi contro l'Impero
(dieta di Roncaglia, 1158), la grande vittoria di Legnano contro Federico
Barbarossa (1176), e, infine, il riconoscimento della pace di Costanza (1183).
Qui i
c. conseguirono il diritto alle regalie (libera amministrazione
della giustizia, godimento dei proventi di imposte e tasse, facoltà di
conio). Nella struttura il
c., dapprima a carattere consolare
(partecipazione di una ristretta categoria di persone privilegiate) aggiunse dei
consoli il cui numero variava da una città all'altra, mentre intervennero
con una ferma volontà politica anche i cittadini estranei al governo in
carica. Ne nacquero dei contrasti la cui conclusione fu la nomina di un
podestà forestiero in carica per un solo anno. A costui spettavano anche
la definizione degli statuti e l'applicazione degli indirizzi politici della
città. Con la necessità di ampliamento dei confini per la
soluzione di problemi anche di natura economica, venne a crearsi il fenomeno
delle piccole guerre e spedizioni militari con un conseguente inserimento di
ulteriori categorie di cittadini nel governo comunale. Ciò
modificò la struttura del
c. podestarile che vide il costituirsi
di una nuova organizzazione politica, il
c. artium, guidata da un
capitano del popolo, avente le stesse prerogative del podestà. Si giunse
così al
c. delle Arti, di cui è chiaro esempio quello
istituito a Firenze (1295). Fra le classi del
c. e i componenti delle
arti minori, ancora esclusi dal governo, successivamente sorsero aspre contese
che ebbero termine soltanto all'instaurazione della cosiddetta
signoria.